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为汉江立法——《安康市汉江流域水质保护条例》立法始末

2021-01-07 10:13  安康日报  字号:T|T

记者 吴昌勇通讯员 冰之 骆靓

2020年11月26日,看似一个寻常的日子,但于安康,于安康境内流长340公里的汉江而言,却具有别样的意义。

是日召开的陕西省十三届人大常委会举行第二十三次会议,高票表决通过了《安康市汉江流域水质保护条例》,既为南水北调中线工程通水6周年的厚重献礼,也让汉江洗衣禁还是不禁、罚还是不罚的争论有了标准答案。

从各持己见到尘埃落定,充分彰显了安康市人大常委会秉持生态优先的发展理念,通过高质量立法推动高质量发展,让汉江流域保护的良法从纸面走入我们的现实生活。

由汉江洗衣被禁引发的立法激辩

地处汉江上游的安康,是国家主体功能区建设试点示范市,是南水北调中线工程核心水源地。全市水资源总量居陕西省首位,人均水资源占有量是全国的1.55倍,年出境流量262亿立方米,占丹江口水库来水总量的67.5%。

作为长江最大支流的汉江,由西向东横贯全市70%县区,在安康境内流长340公里,占汉江全长1577公里的22%。数据显示:南水北调中线工程通水6年来,累计调水348亿立方米,惠及河南、河北、北京、天津等14座大中城市6900万人。

沉甸甸的甘甜指数,让安康在两山理论的指引下,既要一江清水,又要山水永续。安康自上到下,坚定一个认识, 以良法善治保障汉江流域水质安全,不仅事关安康发展大局和民生福祉改善,更是安康人民确保一泓清水北上的神圣历史使命和重大政治责任。

基于此,安康市人大常委会2019年5月正式启动《安康市汉江流域水质保护条例》立法。

意想不到的是,当法规草案抛出在城市建成区段水域清洗衣物的,由辖区镇人民政府、街道办事处责令其停止违法行为,可以并处五十元以上二百元以下罚款的禁止性条款时,如平静的江面疾风骤起,顿时荡起轩然大波。一时间,祖祖辈辈延续至今、习以为常的汉江岸边洗衣,竟然成为街头巷尾热议的话题,也引发了禁还是不禁、罚还是不罚的立法激辩。

禁与罚的取舍权衡,最大限度凝聚各方共识

2020年5月6日,在正式启动立法一年后,市四届人大常委会举行第二十五次会议初审《安康市汉江流域水质保护条例(草案)》。组成人员围绕48条具体条款,建言献策、波澜不惊,唯独聚焦禁止汉江洗衣并予以处罚问题,触及敏感、辩声四起,形成两种意见。

一种意见认为,汉江洗衣从古至今有之,且洗衣人多为城市低收入人群,保护弱势群体利益应予以考虑;汉江水体有自净功能,致使水污染主要源于工业废水、农业和城镇生活污水,来自洗衣污染微乎其微;镇人民政府没有执法权,管不了也管不住,纳入立法会影响法规实施效能

另一种意见认为,汉江洗衣等行为影响安康旅游城市形象,不利于文明城市创建;随着汉江旬阳电站的建成,汉江安康段将形成人工湖,水体自净能力会减弱,洗衣影响水质和水环境;不仅要在城镇建成区段水域禁止洗衣等不文明行为,而且要扩大至汉江干流、支流和湖库集水区域

会场热度徒增,各方唇枪舌战,各方观点交织碰撞,这是事先未曾预料到的一幕。

为了更广泛的吸纳意见,彰显立法的理性、民主和公开,市人大常委会紧扣汉江洗衣禁不禁、如何禁、谁来禁等问题,深入开展立法调研,多方征求意见,并召开座谈会进行论证。虽然政府及执法部门都赞同禁止汉江洗衣并予以处罚,但由谁来牵头负责监管执法却很难达成一致意见。考虑到禁止汉江洗衣无上位法依据、不易操作且执法主体交由镇人民政府和街道办事处的规定与行政处罚法相抵触,法规草案修改时删除了该禁止性规定。

2020年7月6日,市四届人大常委会举行第二十七次会议,二审《安康市汉江流域水质保护条例(草案)》。对于汉江洗衣禁止条款的删除,再次引发热议,坚持禁止意见的组成人员据理力争,还搬出杭州、襄阳等市地方性法规中的规定,力荐安康借鉴。这时,出现了第三种意见,既要严格保护汉江水质,也要考虑到可操作性,建议把汉江洗涤等有关规定列入倡导性条款。同时,列席会议的市政府及相关部门,也都积极支持法规对洗衣行为作出明确规范。

针对论战再起,市人大常委会再次深入汉江水源保护地、基层政府、执法单位、重点企业、护河员、社区群众深入开展立法调研,广泛听取常委会组成人员、市级相关部门和单位、县区人大常委会、人大代表、立法咨询专家、基层立法联系点的意见建议,最大限度凝聚各方共识。

随后,市政府有关部门组织开展了汉江安康段水质保护大型问卷调查活动,3.3万人踊跃参与。结果显示,对于汉江洗衣等行为,88.15%认为不文明,97.68%认为对水质有影响,80.93%认为应当予以禁止,55.51%认为应当进行必要行政处罚,88.86%认为应当纳入地方立法。

鉴于规范汉江洗衣等行为是创设性立法条款,出于慎重起见,市人大常委会以禁止和倡导两个版本建议规定专程前往省人大常委会进行汇报沟通,得到对上位法没有明确禁止的汉江洗衣等行为不做处罚性规定的建议。

通过充分论证,法规草案修改时将不在汉江洗涤等行为作为倡导性条款纳入立法:单位和个人应当增强汉江流域水质保护意识,不在河道内洗涤物品、洗刷车辆、清洗动物和抛扔垃圾等,养成绿色、低碳、环保的生产生活方式。

2020年10月27日,市四届人大常委会举行第二十九次会议,三审《安康市汉江流域水质保护条例(草案)》。组成人员认真审议、积极发言、议深议透,对把汉江洗涤等有关规定列入倡导性条款不持异议、达成共识:单位和个人应当增强汉江流域水质保护意识,不在河道内洗涤物品、洗刷车辆、清洗动物和抛扔垃圾等,养成绿色、低碳、环保的生产生活方式。最终,全票表决通过了该条例。

至此,历时近半年的立法激辩和论战,终于回归平静。

良法善治,两月时间劝离江边洗衣等行为557起

精雕细琢,精益求精。这是谈及《安康市汉江流域水质保护条例》的立法过程,一位参与此项工作的安康市人大工作人员最真切的感受。

1年多时间,开展调研11次,通过网络和书面征求意见5次,召开座谈会和论证会27次,法规草案经市人民政府常务会议审议1次,市人大法制委员会会议审议4次,主任会议研究4次,常委会会议审议3次,收到建议150余条,组织修改60余次,集中修改20余稿。

广纳民声为民生。该条例坚持把汉江流域作为一个完整的生态环境系统,将城乡污水和生活垃圾处理、工业布局管控、农业面源污染治理和城镇污水处理设施、矿产开发、畜禽养殖等管理作为重点,推动从污染防治层面向水质保护和水生态修复拓展,推进山水林田湖地统一保护和治理,形成以改善水质为核心、干支流并举和水污染防治、水生态修复、水资源保护统筹共治的新格局。

经陕西省人大常委会批准,《安康市汉江流域水质保护条例》自2021年4月1日起施行。

2020年年底,市人大常委会及时公布了该条例。在这之前,2020年10月16日,汉滨区中心城区汉江段环境保护工作办公室挂牌成立,主要承担整治汉江洗衣、洗车、洗宠物、洗拖把、洗涤剂搓澡、洗动物内脏、乱倒垃圾和在水源保护区域游泳、垂钓等行为,实行早间专项整治,日常巡查整治,夜间突击整治。目前,已安装3处360度高清摄像头,车载高音喇叭移动宣传,沿江镇村社区均设立了汉江洗涤固定劝返点,组织红袖章巡逻队进行巡回管控,两个月来共劝离江边洗衣等行为557起。

整治汉江洗衣等行动只是保护汉江的缩影。多年来,安康广大干群像呵护双眼一样呵护汉江生态,持续推进汉江水质保护十大专项行动,通过源头严防、过程严管、后果严惩,形成长效管理机制,安康水环境质量连年居全省前列。伴随《安康市汉江流域水质保护条例》的颁布实施,生态之城的绿色发展之路必将行稳致远。

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